• 百万亿国资管理细则出台 新一轮试点提速扩围

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    [摘要] 中企之声资深研究员李锦对时代周报记者预测说,国资委监管的90多家央企中,如以行业为主进行改组或新设,“可能会出现五六十家国有资本投资公司试点”。

    时代周报记者 陈泽秀 发自广州

    7月26日,新任国务院国有企业改革领导小组组长刘鹤召开会议,研究部署近期国有企业改革重点任务。其中,改革国有资本授权经营体制是重头戏。

    7月30日,国务院正式公布《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》(以下简称《意见》)。这一由财政部、国资委会同有关部门研究起草的文件,是2015年9月出台的国企改革纲领性文件《关于深化国有企业改革的指导意见》“1+N”配套文件之一,对国有资本投资、运营公司(以下简称“两类公司”)的改革试点作出了具体规定,首次明确了两类公司的功能定位、组建方式、授权模式、治理结构、运行模式和监督约束机制,两类公司发展过程中的许多关键性问题得以厘清。

    当前,我国国有资产规模已超百万亿。据财政部发布数据,截至今年6月末,不包括国有金融类企业,中央企业和地方国有及国有控股企业资产总额超过171万亿元。然而,国有资本的所有权和经营权边界一直不够清晰,监管方面长期存在越位、缺位、错位等问题。

    国有资本授权经营体制改革,是新一轮国资和国企两个层面改革的关键结合部,也是涉及产权制度的深度变革。中企之声资深研究员李锦对时代周报记者预测说,国资委监管的90多家央企中,如以行业为主进行改组或新设,“可能会出现五六十家国有资本投资公司试点”。 

    “消失”的产业集团

    早在2015年发布的22号文中,“改组组建国有资本投资、运营公司”已被正式写入中央文件。据《财新周刊》报道,当时财政部首先提出了这项改革意见,希望参照新加坡的“淡马锡模式”,改革国有资本监管运营模式。

    此后,虽然“两类公司”经常出现在官方文件和媒体报道中,但对于两者的定位和职责等,尚无定论。近日公布的《意见》则明确,国有资本投资、运营公司均是履行国有资本出资人职责的国有独资公司,是国有资本市场化运作的专业平台,自主开展国有资本运作,不从事具体生产经营活动。具体来说,投资公司以对战略性核心业务控股为主,运营公司以财务性持股为主。前者的目标是服务国家战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力;后者则侧重于提升国有资本运营效率、提高国有资本回报。

    同时,《意见》明确,两类公司可采取改组和新设两种方式设立。“投资公司可能更多采用改组的方式,运营公司新设的概率比较大。”周丽莎对时代周报记者分析,投资公司以产业投资为导向,主要通过产业兼并的方式进行,如以某个龙头产业作为主体,兼并其他的相关产业;而运营公司以资本运营为导向,公司的股权、资金主要通过政府无偿划转的方式得来,多数情况下不涉及产业。

    中企之声资深研究员李锦则对时代周报记者表示,国资委监管的90多家央企中,如以行业为主进行改组或新设,“可能会出现五六十家国有资本投资公司试点,而运营公司的试点可能会相对少一些”。但东北财经大学中国战略与政策研究中心副主任冯立果则在接受时代周报记者采访时表示,国有投资、运营公司用行业进行划分,难度很大。比如“三桶油”、两大电网公司等,怎么去改组?“这需要一个行业一个行业,一家企业一家企业地去确定”。

    按照国资委的思路,未来中央企业主要分为三类,即实体产业集团、投资公司和运营公司。三者之间是平行并立的关系,投资、运营公司并不高于实体产业集团,但在此次出台的《意见》中,没有提及实体产业集团。

    周丽莎表示:“这一次发布的文件侧重于投资、运营公司的试点,并不涉及产业集团,但这并不意味着以后所有的央企都会变成投资、运营公司。未来在国计民生、国家战略等核心产业还是会有一部分产业集团的。”

    财政部部长助理许宏才则在8月1日的国务院吹风会上具体解释说,现有的企业集团主要是产业集团,本身从事生产经营活动;涉及领域在主业范围内,以产业为纽带,对所属企业实施管理,投资、运营公司与企业集团在公司属性、涉及领域、管理方式、治理结构等方面均存在差异。

    新增政府直接授权试点

    许宏才在吹风会上表示,通过改组组建国有资本投资、运营公司,有利于国有资本所有权与企业经营权的分离,实现国有资本市场化运作。另一方面,可以促进国有资本合理流动,优化国有资本布局,提高国有资本配置和运营效率,更好服务国家战略需要。

    早在2014年7月,国资委选择中粮集团、国投公司开展第一批投资公司试点工作。截至目前,在央企层面,“两类公司”的试点已经扩大到了十家,包括诚通集团、国新控股,共两家运营公司,以及中交集团、招商局、保利、武钢等八家投资公司。

    这十家试点企业大部分为实业产业集团,几乎都选择了“小总部、大产业”的思路,即通过压缩总部职能部门,下放资产运营职能至专业化公司,从而将资本运营和资产经营在企业内部分离开来。例如,中粮将集团总部变成资本层,下属的二级专业化公司成为资产层,而三级的生产单位则为执行层。经过重新梳理资产,中粮成立了18个专业化公司。许宏才在吹风会上表示,上述十家央企的试点,“取得了一定的成效”,国有资本投资、运营公司功能定位逐渐清晰,试点思路逐步明确,优化国有资本配置作用初步显现。除了央企试点外,地方国有资产投资、运营公司也纷纷成立。根据国资委7月底发布的《国资委系统法治工作简报》,截至目前,各地完成改组组建国有资本投资、运营公司共104家。

    在授权机制方面,这些试点企业都是由国资委方面确定的,属于国有资产监管机构授权的“两类公司”试点。而此次公布的《意见》首次明确,在深化此类试点的同时,将推进国务院直接授权的国有资本投资、运营公司试点。周丽莎认为,这意味着,由财政部监管的中央企业以及一些没有纳入统一监管的事业单位,未来都可能会作为“两类企业”的试点,扩大试点范围。 

    《财新》报道认为,由国务院直接授权组建的两类公司将由财政部进行日常运营管理,“财政部希望通过直接授权组建两类公司,掌握央企的国有资本经营预算”。华夏新供给经济学研究院首席经济学家贾康在接受时代周报记者采访时反驳了这一论断,“国有资本经营预算是处理国有企业资本收益分配的规范性问题,实际上,财政部一直在和国资委会同编制国有资本经营预算。不论怎么做试点,都不是谁掌握预算的问题”。

    三层架构之争

    当前,经营性国有资产主要采取的是两级制授权经营方式。国资委等部门作为履行出资人职责的机构,直接管理国有企业。这种管理模式下,极易导致政府行政权干预企业经营权,政企不分,造成国有资产运营效率低下。

    贾康对时代周报记者表示,国资部门作为出资人不能仅考虑“一竿子捅到底”,什么都管,要在一些实体企业和国资监管机构之间设置中间层,负责资本运营。

    不少业内人士表示,改组成立国有资本投资、运营公司后,形成了“国资监管机构–投资、运营公司–实体企业”的三层架构。其中,国资监管机构是行政层,投资运营公司是资本运营层,实体企业是经营层。

    国资委方面的专家对上述说法持保留意见。周丽莎认为,三层架构对于股权投资来说没有问题,但并不是太适合于当前的产业发展,特别是核心产业战略布局的方向。“中国庞大的国有企业的产业,如果不顾产业布局和产业架构,只是做股权投资,是不符合现实的。”

    周丽莎还认为,2003年国资委成立时,主要是履行国有资产的出资人职责。从国资委本身的职能转变来看,三层架构也不是当前的趋势。“探索投资、运营公司最主要的目的,是通过改革放权让利,让企业成为市场的主体。”周丽莎总结道。去年7月,国资委改革局局长白英姿也在一次内部会议上表示:“搞国有资本投资运营公司试点,最大的挑战是国资委。国资委是不是敢革自己的命,能不能给企业授权放权?”

    李锦认为,国有资本投资、运营公司试点的难点和关键,在于各个主体之间应有一个权责清单,做到权责分明。他对时代周报记者表示,目前有相当一部分国有资本投资、运营公司,是由政府经济管理部门、行业性公司通过改制设立的,这些投资、运营公司在某种程度上仍是政府“手臂”的延伸或是“二政府”,行政管理色彩没有完全根除。“打个比方,国资委相当于球队的老板,投资、运营公司是球队队长,企业是运动员。如果球队队长总喜欢把球抱在自己怀里,运动员是踢不好球的。”

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