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  • 破解机制体制壁垒 推进粤港澳大湾区建设落地

  • [摘要] 在郭万达看来,关于设立粤港澳大湾区建设协调机构的问题,并没有看到中央的明确表态,只是提到由国家有关部委、广东省人民政府、香港和澳门特别行政区政府四方,一起做这个协调机构。

    时代周报记者 程洋 发自广州

    2018年全国两会期间,“粤港澳大湾区”再度成为热词。

    一份由113名政协委员联署的提案提出,从中央层面出发建立“粤港澳大湾区统筹委员会”,并由国家领导人亲自出任该委员会第一负责人。在3月9日的全国政协十三届一次会议第二次全体会议上,全国政协委员、广东省政协主席王荣同样提出,建议设立粤港澳大湾区建设协调机构,由国家领导人牵头,国家有关部委和粤港澳三地政府共同参加。

    多名代表委员呼吁,设立粤港澳大湾区建设协调机构,强调的是“中央层面”。

    “为什么要强调在中央层面上设立粤港澳大湾区建设协调机构?协调跨类别、跨部门的问题,如‘一地两检’,涉及立法、基础设施对接、管理、边检等一系列问题,只能通过顶层设计才能解决。”广东省城乡规划设计院总工程师马向明向时代周报记者表示。

    中国(深圳)综合开发研究院常务副院长郭万达长期关注粤港澳大湾区建设问题,他告诉时代周报记者:“现在《粤港澳大湾区发展规划纲要》还没有出来,成立什么样的机构,目前还不太清楚。可能在原来粤港澳联席会议的基础上去改进,或在国家层面上,由国家发改委牵头,还是像京津冀一体化,在中央层面有领导小组。”

    在郭万达看来,关于设立粤港澳大湾区建设协调机构的问题,并没有看到中央的明确表态,只是提到由国家有关部委、广东省人民政府、香港和澳门特别行政区政府四方,一起做这个协调机构。而代表委员们发言建议,意味着希望更多地在中央层面上来协调,这个更加强有力。

    落实湾区建设责任主体

    处于“一国、两制、三个独立关税区”体制机制框架之下的粤港澳大湾区,尚需破解体制机制束缚。王荣直言,如今形成的局面是:会晤对话多多,礼节客套繁缛,务实推动乏力,整合机制缺失。

    水利部珠江河口海岸工程技术中心副总工程师吴小明,从事珠江河口的水环境、防洪等方面的研究。他告诉时代周报记者:“大湾区水域水污染问题突出,尤其是三地城市间的交界河流,污染严重。交界河流职责不明确,大家都有些相互地推诿。近年来,国家推行河长制,交界河流有了责任明确的河长,各城市也加大了河流污染治理的投入,目前已经取得明显的改善效果。”

    吴小明指出,大湾区发展需要以保护大湾区水域自然生态、治理污染改善水环境为基础,这需要各城市各部门形成共识、合力治水;目前三地间的协作还存在一定的体制机制障碍,唯有希望构建中央层面的协调机构,即由国家领导人牵头的粤港澳大湾区建设协调机构,如同中国的河长制,湾区需要有“湾长”,对整个大湾区负责任。

    基于这一现实困境,设立粤港澳大湾区建设协调机构的呼声渐高。

    早在2009年,国务院公布实施《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》,首次将粤港澳紧密合作相关内容纳入其中,三地合作首次上升为国家发展战略。然而粤港澳大湾区的建设进程并没有加快,据马向明介绍,过去建立起的机制是联席会议,有什么事情开个会,开完之后各自部门就分头落实,采取这样的方法,效果并不理想。

    “一个值得借鉴的例子是,为了落实《珠三角规划纲要》,省里成立了一个专门的纲要办,这个机构就是设在省办公厅。就是因为有了这个机构,年年都会有评估考核,对珠三角一体化的推进,就有了相当大的进步。”马向明说。

    郭万达认为,体制机制,它更多的是一种制度安排,这种制度安排最终要落实到机构中来,落实到具体的人身上。“具体来说,机构是一个落实工作的责任主体。”

    如今的粤港澳大湾区的建设已不缺制度安排。在今年3月5日,十三届全国人大一次会议开幕,国务院总理李克强作政府工作报告时指出,出台实施粤港澳大湾区发展规划,全面推进内地同香港、澳门互利合作,这是“粤港澳大湾区”第二次被写进政府工作报告。据了解,《粤港澳大湾区发展规划纲要》已经按程序报批,审批通过后将正式公布。

    而长期以来,粤港澳三地在政治、经济和法律制度方面存在差异,在合作组织模式和合作运行机制上难免存在体制性和制度性障碍,也难免出现因利益分歧导致的目标分化,出现“本位主义”、 “部门主义”与“地方主义”,这些都给三地间进行合作交流带来不小的困难。

    “协调机构很重要的,首先规划就要协调,国家层面上,由国家发改委牵头做了规划。这个规划能不能落地?能不能取得进展?涉及很多的协调,像港珠澳大桥,协调的都是很复杂的事情,如大桥的投资主体、资金管理,甚至包括标准等。”郭万达说道。

    谋求三地发展共识

    呼吁设立粤港澳大湾区建设协调机构,是凝聚三地共识之举。

    由于粤港澳大湾区在“一国、两制、三个独立的关税区”的框架下,三地的法律也不一样,三地政府的行政观念也存在差异,所以协调起来的难度,比内地任何一个城市群更难,它涉及问题的复杂性,决定其需要更高的决策层次。

    马向明向时代周报记者表示:“‘一国两制’下的粤港澳大湾区是世界首例这样的湾区,一定会遇到史无前例的问题,简单的行政命令难以应对这些问题,因此,我认为设立了机构以后,机构可以通过经费申请来邀请吸纳全球的智库出谋划策,这将有利于三地共识的营造。”

    郭万达同样认为,从具体的协调机制来看,必须要有社会基础,强调三地政府、社会组织、民间智库等多方参与,要去谋求多方的共识,涉及多个利益主体,利益要平衡。他说:“当我们讲到很多区域合作的时候,它一定是政府、社会和市民等多个层面的,机构本身只是一个执行主体,这实际上是一个复杂的系统工程。”

    随着粤港澳大湾区的建设推进,要实现大湾区里面要素的流动,就人员流动而言,涉及通关,通关就涉及海关、边检、检验检疫,因为涉及跨境的问题、边境的管理,如何协调?协调机构的层次和决策流程,就决定了机构能否有效地运行。

    “怎么样做到‘点对点’交流的便利性,我想这是湾区里面最紧迫的事情。”据马向明介绍,涉及港澳的事物,需要通过国家层面的港澳办去处理,港澳办再转给相关部门,拉长了协调的路径。“任何东西这个路径越长,它的效率就越低,它不是直接地、点对点地进行工作。”

    而如何保证粤港澳大湾区建设协调机构有效运行?马向明表示,粤港澳大湾区建设协调机构应该具有代表性、常态化和阶段性重点三个特点。“机构是常态化的,它拥有资源配置能力,它是一个推动者、责任方,现在的情况就是没有一个责任主体。要把各种事物的衔接常态化,分阶段性组织国内外专家智库研究大湾区建设遇到的问题。”

    如今,“粤港澳大湾区”成为珠三角地区的热词。在2018年政府工作报告中,“粤港澳大湾区”首次放在区域战略部分表述,与“京津冀区域一体化”和“长江经济带”并列,成为区域经济新的增长极。

    3月7日,中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在参加十三届全国人大一次会议广东代表团审议时指出:“要抓住建设粤港澳大湾区重大机遇,携手港澳加快推进相关工作,打造国际一流湾区和世界级城市群。”

    在郭万达看来,粤港澳大湾区不同于世界上三大湾区,它有很多不同点,这也是它的魅力所在。他说:“往往差异是发展的动力,当然如果你不解决它的问题,它就是一个障碍。在建设世界一流湾区的过程中,这些差异体现了湾区的开放、包容、多元,不同的文化在这里碰撞,高度的国际化、全球化,不正是世界级湾区的特点吗?”

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